專訪呂忠梅：生態文明體制改革如何與法治相統一？

【開欄的話】

用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，是習近平生態文明思想的核心要義之一，也是我國生態文明建設取得巨大成就的經驗總結。黨的十八大以來，“生態文明”寫入憲法，《長江保護法》《黃河保護法》等多部法律法規出臺，生態保護紅線、生態補償等一系列制度相繼實施，為全面深化、縱深推進生態文明體制改革提供了堅實保障。

黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，提出在法治軌道上深化改革、推進中國式現代化，做到改革和法治相統一，重大改革于法有據，及時把改革成果上升為法律制度。

為學習貫徹黨的二十屆三中全會精神，本報開設“全面深化改革 完善法治體系”系列解讀專欄，邀請多位生態環境法治領域專家學者等，深入解讀改革與法治的關系，結合深化生態文明體制改革的重點內容，剖析生態環境法治建設的重點難點。

【正文】

黨的二十屆三中全會全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），提出深化生態文明體制改革。改革釋放了哪些重要信號？如何與法治相統一？中國環境報就此專訪了第十四屆全國人大常委會委員、全國人大環境與資源保護委員會副主任委員呂忠梅。

她表示，這一輪生態文明體制改革的總體思路是對黨的二十大報告擘畫的“人與自然和諧共生”的中國式現代化藍圖的落實，要求聚焦建設美麗中國，加快經濟社會發展全面綠色轉型，健全生態環境治理體系，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展，促進人與自然和諧共生。通過進一步全面深化改革，不斷完善生態文明體制機制，為實現中國式現代化提供制度保障。

生態文明體制改革更加注重整體謀劃和系統布局

中國環境報：如何理解黨的二十屆三中全會有關生態文明體制改革的總體思路與邏輯？釋放了哪些重要信號？

呂忠梅：《決定》第12部分專門對進一步深化生態文明體制改革進行整體部署，并且在經濟體制改革、科技體制改革、高水平對外開放、國家安全體系等部分，也部署了一些生態文明體制改革任務。

我理解其邏輯是堅持系統觀念，著眼于增強改革整體效能，以“以經濟體制改革為牽引”與“深化各方面改革”、“系統集成”與“精準落地”、“立”與“破”、“中央部署”與“基層探索”辯證統一的方法論整體謀劃、系統布局生態文明體制改革。

這至少釋放了三個重要信號：一是更加注重生態文明體制的整體謀劃和系統布局，《決定》從“更加聚焦”的角度，在對黨的十八大以來生態文明體制改革成果系統總結的基礎上，對進一步深化生態文明體制改革進行了總體設計，并以此為基礎，既進行集中部署、也在相關部分明確要求；二是更加注重基礎性體制機制與改革重點，《決定》第12部分首先強調完善生態文明基礎體制，然后針對健全生態文明治理體系與建立綠色低碳發展機制兩個重點進行部署，提出了若干具體而明確的改革任務；三是更加注重以中國式現代化統籌“五位一體”戰略布局，從促進“生產發展、生活富裕、生態良好”協同高效的角度，對相關改革在經濟體制改革等部分精準部署，確保改革更加凝神聚力、協同高效。

中國環境報：《決定》提出，完善生態文明基礎體制，編纂生態環境法典。能否介紹一下這部法典編纂的最新進展？您怎么看當前編纂這部法典的歷史意義？

呂忠梅：全國人大常委會高度重視編纂生態環境法典工作，按照工作部署，生態環境法典編纂工作正在順利推進，我相信今年能夠看到法典草案提請全國人大常委會進行第一次審議。

編纂生態環境法典，事關國家富強、人民幸福、民族復興，意義重大。我歸納為四個方面：

一是貫徹落實習近平生態文明思想和習近平法治思想，把黨的十八大以來生態文明建設理論、制度、實踐成果以法典化方式確認下來，回應人民群眾對美好生活新期待，具有重要的政治意義。

二是全面梳理和總結生態環境法治建設成功經驗，既把已經成熟的經驗固化為法律，也對未來實踐進行引領，實現改革于法有據，具有重大的實踐意義。

三是在系統總結環境法理論成果基礎上，形成生態環境法典體系化方案，以中國自主的環境知識體系支撐生態環境法典，具有重大的理論意義。

四是站在21世紀生態文明法治建設的全球制高點上，把握人類生態文明發展新趨勢，汲取世界環境保護立法經驗，吸收中華優秀傳統生態文化和法律文化精髓，為推進當代世界法治文明建設貢獻中國智慧和力量，具有重大的世界意義。

統籌立改廢釋纂等多種立法方式，協調生態環境法典與單項立法

中國環境報：習近平總書記在就《決定》起草有關情況向全會作說明時談到，當前，推動高質量發展面臨的突出問題依然是發展不平衡不充分。比如，生態環境保護仍存短板等。歸結起來，這些問題都是社會主要矛盾變化的反映，是發展中的問題，必須進一步全面深化改革，從體制機制上推動解決。對此您怎么看？

呂忠梅：《決定》的分析非常深刻，從整體上看，推動高質量發展面臨的突出問題依然是發展不平衡不充分，不能滿足人民群眾對美好生活的新向往。生態環境保護存在的短板是發展不平衡不充分的一個方面。

黨的十八大以來，美麗中國建設邁出重大步伐。但是，我們也必須清醒地認識到，我國生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，這些都說明目前的體制機制還不能完全適應建設人與自然和諧共生的中國式現代化的需要。我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發展階段，生態文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，必須進一步深化改革，從體制機制上解決制約生態環境保護領域發展不平衡不充分的問題。

我們也要看到，完善中國特色社會主義生態文明體制是一個動態過程，必然隨著實踐發展而不斷發展，已有體制機制需要不斷健全，新領域新實踐需要推進體制機制創新、填補空白。

我們也須看到，“容易的、皆大歡喜的改革已經完成了”，生態文明體制改革站在了新的歷史關口，愈進愈難，愈進愈險，但是不進則退，非進不可。這更要求我們堅決破除妨礙美麗中國建設的思想觀念和體制機制弊端，著力破解結構性矛盾。

中國環境報：《決定》提出，推進生態環境法律法規體系。我們在這方面還有哪些短板要補？

呂忠梅：中國生態環境法治建設成就舉世矚目，已成為新時代黨和國家生態文明建設歷史性成就的顯著標志。實現“生態文明”入憲、明確“美麗中國”強國目標，形成了由國家目標、國家任務、國家職責構成的完整環境憲法條款；加快生態環境立法強弱項、補短板、填空白的步伐，相關法律達到34件，還有100多件行政法規和1000余件地方性法規，生態環境法律體系已初步形成。

但是，這個法律體系還存在不少短板和弱項。比如，在中國特色社會主義法律體系中，環境立法屬于行政法部門，資源立法屬于經濟法部門，導致法律授權的管理部門多、權限范圍廣、職責交叉重疊與空白漏項并存，法律的系統性、整體性、協同性不足；再如，現行生態環境立法主要是為行政機關執法所用，為司法機關適用法律提供的裁判性規范明顯不夠；又如，現行生態環境法律系統中還缺乏以國家公園為主體的自然保護地體系立法等。

“人與自然和諧共生”的中國式現代化，對生態環境法律法規建設提出了更高更新要求。接下來重點是按照完善生態環境法律體系的總體要求，統籌立改廢釋纂等多種立法方式，一方面做好生態環境法典編纂工作，完善生態環境法律體系的頂層設計；另一方面，加快國家公園法等立法，同時以修訂完善相關法律法規的方式，協調生態環境法典與單項立法。

應系統研究機構改革后的執法主體及其授權情況

中國環境報：《決定》提到要健全垂直管理機構和地方協作配合機制。做好環保垂改“后半篇文章”，也特別需要與地方做好配合，對此您有什么建議？

呂忠梅：《決定》提出健全垂直管理機構和地方協作配合機制改革，的確觸及到了環保垂改的痛點和難點。

我們在調研和執法檢查中了解到，垂直改革和綜合執法改革后，生態環境分局作為設區的市級生態環境主管部門的派出機構需要履行法定職責，但法律未明確派出機構的執法主體資格，派出機構無獨立執法權；此外，縣級綜合執法機構的執法權來源不明、不設區市的執法權委托權限不明、實踐中探索的“局隊站”機制缺乏法律依據等問題，直接影響生態環境保護綜合行政執法質效。再有，基層執法力量薄弱、執法能力不足、經費保障不夠等問題反映也很強烈。

落實《決定》提出的改革任務，首先應對機構改革后的執法主體及其授權情況進行系統研究，重點針對縣級環境保護綜合行政執法機構的主體資格等問題，明確授權事項和授權機制；其次是在明確各自職責的基礎上，建立協調、協作、協同的具體機制，明確共同職責事項的分工與協作方式，建立會商、信息共享、協同執法等機制；再次是建立事權與財權相統一的人員、經費保障機制，明確具體的人員構成、經費提供與分擔方式等。確保生態環境保護垂直改革與綜合行政執法改革取得預期效果。

中國環境報：《決定》明確健全綠色低碳發展機制。請問促進綠色低碳發展，法治如何提供保障？

呂忠梅：推動經濟社會發展綠色化、低碳化是實現高質量發展的關鍵環節。按照重大改革于法有據、改革與法治相統一的要求，需要通過完善立法、加強執法、公正司法、促進全民守法來為綠色低碳發展提供保障。

從立法方面看，十四屆全國人大常委會已經將制修訂能源法、可再生能源法、循環經濟促進法，研究制定應對氣候變化方面的法律納入立法規劃不同層次的立法項目，今年已經啟動了能源法、可再生能源法的立法工作；在生態環境法典中，也會統籌考慮綠色低碳發展的相關內容。

總體上看，是通過完善立法推動能源消費結構優化、支持綠色低碳產業發展和工業綠色轉型、強化財稅金融等政策支持和完善市場化機制、鼓勵形成綠色低碳消費的生活方式、加強應對氣候變化的國際合作與交流等，為執法、司法和守法提供良好的法律依據、建立高效的法治軌道。

中國環境報：《決定》提出到2029年中華人民共和國成立八十周年時，完成改革任務。時間緊、任務重，具體到生態文明建設領域，如何做到重大改革于法有據、改革與法治相統一？

呂忠梅：《決定》出現2029年這個時間節點，既體現出我們對進一步全面深化改革的緊迫感；也是黨對人民的重要承諾，表明我們扎實推進改革、完成相關任務的決心和信心。

具體到生態文明建設領域，《決定》部署的所有改革任務都與法治有關，這是堅持依法治國原則的基本要求。全面貫徹黨的二十屆三中全會精神，需要在立法方面積極適應新形勢新要求，妥善處理好改革和法治的關系。

除了如期完成生態環境法典編纂重大立法任務外，對于深化生態文明體制改革需要制定的法律法規，及時加以制定；對于生態文明體制實踐經驗尚不充分，需要先行先試、探索積累的事項，可以依法作出授權決定；對于不適應生態文明體制改革發展要求的現行法律規定，及時修改完善或依法予以廢止；對于生態文明體制改革決策已經明確、需要多部法律作出相應修改的事項，可以采取“打包”修法方式一并處理；對于需要分步推進的生態文明制度創新舉措，可以采取“決定＋立法”“決定＋修法”等方式，先依法作出有關決定，再及時部署和推進相關立法修法工作。

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